Transação Tributária: O fim da "anistia cega" e a era da negociação estratégica

Phelipe Teodosio
23 de dez. de 2025
19 min de leitura

Como negociar descontos, prazos e proteger seu patrimônio com base na jurisprudência atualizada

Transação tributária é um acordo formal entre o contribuinte e a Administração Pública para encerrar uma controvérsia (um “litígio” tributário) ou regularizar um débito com regras específicas, mediante concessões mútuas. Em linguagem simples: em vez de o conflito seguir indefinidamente (cobrança administrativa/inscrição, execução fiscal, recursos etc.), as partes negociam condições para resolver a situação dentro dos limites previstos em lei.

No Brasil, a transação em matéria tributária existe como ideia no CTN (Código Tributário Nacional), que admite a transação como forma de extinguir o crédito tributário quando autorizada por lei. No plano federal, o instrumento foi regulamentado de forma estruturada pela Lei nº 13.988/2020, que estabeleceu requisitos e condições para transação envolvendo a União, suas autarquias e fundações.

Em termos práticos, o que “pode” acontecer numa transação?

A transação não é um “perdão” genérico. Ela costuma ser um pacote de condições que pode envolver, por exemplo:

Parcelamento em prazos mais longos, conforme a modalidade aplicável;
Descontos (normalmente sobre multas, juros e encargos) dentro de parâmetros legais e do instrumento que rege a negociação (edital/proposta individual);
Regras de manutenção do acordo (ex.: obrigação de pagamento em dia, manutenção de regularidade em parcelas correntes, etc.);
Efeitos na cobrança: dependendo do caso, a regularização pode impactar a forma como o débito é cobrado (inclusive em processos de execução fiscal, tema que trataremos em seção própria).

A transação não é um direito automático em qualquer situação e em qualquer condição; ela depende de regras objetivas e do enquadramento do caso na modalidade disponível.

Para que ela serve (objetivo real do instituto)

A transação tributária foi desenhada para lidar com dois problemas muito comuns:

Passivos de difícil recuperação, em que a cobrança integral é improvável (por insolvência, dificuldades financeiras, tempo de litígio etc.);
Litígios tributários relevantes, em que há controvérsia jurídica ou probatória que levaria anos para terminar.

A lógica é pragmática: reduzir estoque de disputas, dar previsibilidade para quem quer regularizar e aumentar eficiência na arrecadação, sem abrir mão das amarras legais.

Transação não é a mesma coisa que “parcelamento comum”

Embora muitas transações envolvam parcelamento, transação é um instituto mais amplo: ela pressupõe negociação e pode incluir concessões que não estão presentes em um parcelamento ordinário (sempre dentro das regras). Por isso, na prática, faz diferença avaliar:

qual modalidade de transação está aberta (por edital ou proposta individual);
qual é o perfil do débito e do contribuinte;
quais são as condições de manutenção e os riscos de rescisão (que analisaremos adiante).

Modalidades e onde negociar (PGFN/Regularize)

Depois de entender o conceito, a dúvida natural é: “onde eu faço isso e quais são as modalidades?”

Na prática, a transação tributária federal pode ocorrer de duas formas principais:

Transação por adesão (via edital)
Transação individual (por proposta)

Essas modalidades são operacionalizadas, em regra, no âmbito da PGFN (Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional) quando se trata de débitos inscritos em Dívida Ativa da União, por meio do portal Regularize.

Importante: transação não é um “formulário único” para qualquer débito. A modalidade disponível depende do tipo de dívida, do estágio de cobrança e das regras vigentes (especialmente editais abertos).

Transação por adesão (edital): quando há regras prontas para um grupo de contribuintes

A transação por adesão é aquela em que a própria Administração publica um edital com condições previamente definidas para determinado perfil de débito ou contribuinte. Em geral, o interessado aderirá às regras, sem negociação individual ponto a ponto.

Em termos simples: o edital funciona como um “cardápio” de condições. Se o contribuinte se enquadra, ele pode aderir dentro do prazo e cumprir as obrigações previstas.

Por que isso importa para quem está pesquisando?Porque, na adesão, o principal trabalho jurídico não é “negociar”; é enquadrar corretamente o caso no edital certo e entender as exigências de manutenção (para evitar rescisão futura).

Transação individual: quando é preciso analisar o caso concreto

A transação individual é aquela em que há uma análise mais específica do contribuinte e do débito, com possibilidade de proposta e avaliação do caso. Costuma ser utilizada quando:

o valor envolvido ou a complexidade do passivo justificam análise individual;
há situações econômicas relevantes (por exemplo, empresas em dificuldades mais acentuadas);
o caso não se encaixa bem nos editais vigentes.

Aqui, a lógica é mais “sob medida”: a proposta precisa respeitar os limites legais e regulatórios, e a Administração avalia critérios de recuperabilidade e capacidade de pagamento.

Onde acompanhar e iniciar

Para débitos já inscritos em Dívida Ativa da União, o caminho usual é:

acompanhar editais abertos e modalidades disponíveis;
verificar elegibilidade do débito e do contribuinte;
formalizar adesão/proposta dentro do sistema indicado pela PGFN (em regra, o Regularize).

Se o débito ainda não está inscrito em dívida ativa (por exemplo, está em discussão administrativa ou ainda na esfera da Receita), a estratégia e os canais podem ser diferentes — e é por isso que a análise inicial do “status” do débito é fundamental antes de qualquer passo.

Como não errar nesta etapa (o que mais dá problema)

Mesmo antes de falar em desconto ou prazo, três pontos costumam definir se a transação será sustentável:

Enquadramento correto da modalidade (edital x individual)
Identificação correta do estágio do débito (se está em dívida ativa, se há execução fiscal etc.)
Leitura cuidadosa das condições de manutenção (pagamentos em dia, obrigações, consequências de inadimplência)

Esses pontos parecem simples, mas são o que separa uma transação que “resolve o problema” de uma transação que vira mais um risco no passivo (por rescisão e impedimentos, tema que veremos adiante).

CAPAG (Capacidade de Pagamento): o que é e como impacta descontos e prazos na transação tributária

Quando se fala em transação tributária, muitas pessoas pensam imediatamente em “desconto” e “parcelamento”. Só que, na prática, essas condições não são definidas “no chute” nem apenas pela vontade do contribuinte. Um dos principais critérios usados pela PGFN para calibrar prazos e concessões é a CAPAG — capacidade de pagamento.

Em linguagem simples, CAPAG é uma forma técnica de estimar quanto o contribuinte consegue pagar, considerando dados fiscais e contábeis já disponíveis ao Fisco (e, em certos casos, documentos adicionais). Essa avaliação é usada para classificar o contribuinte e os créditos, influenciando se o caso se enquadra em transação, em qual modalidade e com quais condições.

Por que a CAPAG importa tanto?

Porque a transação foi desenhada para privilegiar a recuperação de créditos irrecuperáveis ou de difícil recuperação — isto é, situações em que a Fazenda Pública entende que cobrar “tudo, do jeito tradicional” é menos eficiente ou pouco provável. A capacidade de pagamento, portanto, funciona como um “termômetro” para separar:

casos em que a dívida tem alta perspectiva de recuperação (e, por isso, tende a ter menos espaço para concessões); e
casos em que a dívida é mais difícil de recuperar, o que costuma justificar prazos maiores e/ou descontos dentro dos limites legais.

Essa lógica aparece de maneira expressa em jurisprudêncis como: TRF-3, ApCiv 5002521-88.2022.4.03.6126, publ. 08/03/2023, destacando que a transação (especialmente em modalidades excepcionais) é direcionada a créditos irrecuperáveis ou de difícil recuperação e depende de critérios objetivos fixados em portarias.

Como a PGFN costuma avaliar a capacidade de pagamento (o que entra na conta)

A PGFN não parte só de “declarações” do contribuinte. Ela costuma trabalhar com um conjunto de dados que já existem nas obrigações fiscais/contábeis e em declarações transmitidas ao Fisco.

No precedente do TRF-3 já citado, o tribunal descreve que a mensuração da recuperabilidade e da capacidade econômica pode considerar, entre outros elementos, informações como receita declarada, escriturações fiscais (como ECF e EFD-Contribuições), dados de notas fiscais, eSocial, DCTF, além de rendimentos informados por terceiros, tanto para pessoa jurídica quanto para pessoa física.

Em termos práticos: se esses dados “puxados” pelos sistemas não refletem a realidade atual (por exemplo, queda relevante de faturamento, evento excepcional, ruptura de contratos, restrição de caixa), pode surgir a necessidade de pedido de revisão — mas isso tem regras e exigências.

Dá para pedir revisão da CAPAG? Sim — mas com prova e dentro do rito correto

É comum o contribuinte tentar revisar a capacidade de pagamento para melhorar sua classificação (por exemplo, sair de uma classe “mais solvente” e ir para uma “mais vulnerável”), buscando condições mais favoráveis em determinado edital.

O ponto sensível é que os tribunais têm sido firmes em três ideias, que valem como orientação prática:

(i) Não existe direito subjetivo a “ser reclassificado” só porque a empresa está em dificuldade

No TRF-3 (ApCiv 5016212-19.2023.4.03.6100, publ. 01/10/2025), a corte deixou claro que a adesão à transação é facultativa e condicionada aos critérios objetivos fixados pela Administração, e que a classificação da capacidade de pagamento é competência administrativa, não cabendo ao Judiciário “refazer a conta” salvo ilegalidade evidente.

Em outras palavras: dificuldade financeira, por si só, não obriga a PGFN a mudar a classificação.

(ii) O Judiciário controla legalidade, não “conveniência e oportunidade”

Tanto no TRF-3 (2025) quanto no precedente de 2023, aparece a mesma diretriz: mandado de segurança não é via adequada para substituir a Administração em avaliação técnica que depende de análise contábil/financeira, sobretudo quando não há prova pré-constituída suficiente. (TRF-3, ApCiv 5016212-19.2023.4.03.6100, publ. 01/10/2025; TRF-3, ApCiv 5002521-88.2022.4.03.6126, publ. 08/03/2023)

(iii) Revisão exige “elementos capazes de infirmar” a avaliação da Fazenda — e não apenas alegação genérica

O TRF-4 (AC 5017638-46.2023.4.04.7003, publ. 28/08/2025) julgou caso em que a empresa alegava vício de motivo porque a PGFN não teria pedido complementação documental. O tribunal, porém, ressaltou que o indeferimento não decorreu de “falta de documentos”, mas da ausência de elementos probatórios capazes de derrubar a avaliação administrativa.

Esse ponto é muito importante: para ter alguma chance real de revisão, o contribuinte precisa apresentar prova objetiva que demonstre que o retrato econômico usado para classificar a CAPAG está inadequado, incompleto ou desatualizado para aquele caso.

O que isso significa para descontos e prazos?

Sem prometer condições (porque variam por edital e por caso), dá para explicar de forma honesta:

se a CAPAG indicar maior capacidade, a tendência é a transação ter menos espaço para concessões;
se a CAPAG indicar menor capacidade e o crédito for classificado como difícil recuperação, costuma haver mais margem para prazos estendidos e descontos dentro das regras do programa.

E aqui cabe um alerta prático baseado no TRF-4 (2025): tentar “forçar” reclassificação para alterar critérios pode não prosperar, principalmente se o pedido for interpretado como tentativa de “mudar a regra do jogo” sem base probatória consistente.

como se preparar para um pedido de revisão de CAPAG

Se a situação financeira do contribuinte mudou e isso não está refletido nos sistemas, a preparação deve focar em prova e coerência, por exemplo:

Linha do tempo econômica: quando ocorreu a queda de receita/caixa e por quê (fatos objetivos).
Documentação contábil e fiscal compatível com a alegação (o que foi declarado e o que mudou).
Evidências de restrição real (ex.: redução de faturamento comprovada, distratos relevantes, eventos extraordinários, etc.).
Coerência entre documentos e declarações já transmitidas (ponto crítico: inconsistência costuma derrubar revisão).

Execução fiscal: o que muda com a transação (suspensão, garantias e penhora)

Quando o débito já está em execução fiscal, a transação tributária pode ser uma excelente saída para organizar o passivo. Mas é essencial entender um ponto: transação não significa “fim imediato do processo”, nem implica “liberação automática” de penhoras e restrições que já existiam.

Nesta seção, eu vou explicar, em linguagem simples, o que a jurisprudência tem afirmado sobre:

quando a execução pode ficar suspensa;
por que penhoras antigas costumam ser mantidas;
em quais situações pode haver flexibilização (substituição, redução ou levantamento).

Proposta de transação não suspende execução automaticamente (atenção a este detalhe)

Existe uma diferença importante entre:

apenas apresentar uma proposta de transação (ou iniciar o pedido), e
ter a transação deferida/aceita pela PGFN.

O TRF-3 (AI 5009556-76.2024.4.03.0000, publ. 29/10/2024) foi direto: a proposta, sozinha, não suspende a exigibilidade do crédito e não paralisa a execução fiscal. O efeito suspensivo tende a ocorrer quando há deferimento, especialmente se a transação envolver moratória/parcelamento, entrando na lógica do art. 151 do CTN (suspensão da exigibilidade).

Tradução: só “pedir” transação não costuma parar a cobrança judicial. Em regra, o processo só muda de status quando há aceitação/deferimento.

Se já havia penhora/bloqueio antes da transação, a regra geral é manter (Tema 1.012/STJ)

Esse é o ponto mais relevante para quem já sofreu:

bloqueio de conta (antigo BacenJud / atual Sisbajud),
restrição de veículos (Renajud),
penhora de bens/valores etc.

A jurisprudência examinada para este artigo aponta uma orientação bem consolidada:

a suspensão da exigibilidade decorrente de parcelamento/transação não desfaz automaticamente a penhora que já foi feita antes.

Isso aparece com clareza no TRF-5 (AI 0804264-16.2021.4.05.0000, publ. 19/05/2022), que manteve restrições e bloqueios realizados anos antes, mesmo depois do parcelamento/transação, citando precedentes do STJ no sentido de que a penhora permanece à disposição do juízo até a quitação.

E o TRF-3 (AI 5009556-76.2024.4.03.0000, publ. 29/10/2024) conectou expressamente essa lógica ao Tema 1.012/STJ (REsp 1.696.270): se o bloqueio/penhora foi formalizado antes, a suspensão não prejudica a constrição já existente, com uma ressalva relevante: Tema 1.012/STJ: pode haver substituição da penhora.

O próprio TRF-3 (2024) menciona que, conforme o Tema 1.012/STJ, pode ser possível substituir a penhora por:

seguro garantia ou
fiança bancária,

desde que haja demonstração de menor onerosidade (ou seja, que a substituição mantém a segurança do crédito, mas reduz o impacto para a empresa/devedor).

Tradução prática: não é “desbloqueia porque parcelei”; é, em muitos casos, “mantenha a garantia — e, se for o caso, discuta substituição com prova”.

Garantias e constrições: por que o Judiciário costuma manter

Em execuções fiscais, a lógica do Judiciário é simples: se o crédito já está garantido por penhora, essa garantia protege o resultado final do processo, especialmente porque a transação pode ser rescindida em caso de inadimplência.

O TRF-3 (AI 5031659-19.2020.4.03.0000, publ. 19/04/2023) reforça isso ao dizer que, quando a transação envolve parcelamento, o efeito prático é suspender, e não extinguir a execução, e que a legislação/portaria aplicável prevê a manutenção automática das garantias prestadas anteriormente, admitindo dispensa apenas em hipóteses excepcionais.

No mesmo sentido, o TRF-5 (AI 0806441-50.2021.4.05.0000, publ. 28/01/2022) também tratou como legítima a manutenção das constrições em contexto de transação excepcional/parcelamento, destacando que quem adere ao programa adere também às suas condições, inclusive cláusulas sobre retomada e execução de garantias em caso de rescisão.

Quando pode haver flexibilização: três “cenários de exceção”

Apesar da regra geral ser “mantém a penhora/garantia”, há precedentes que mostram situações em que pode haver redução ou levantamento, desde que o caso esteja bem documentado.

Cenário A — Quitação integral imediata com valor reduzido: pode reduzir a penhora ao necessário

O TRF-5 (ED em AI 0811397-12.2021.4.05.0000, publ. 02/05/2023) analisou um cenário específico e muito didático: havia penhora de precatório em valor superior, mas a transação reduziu a dívida para um valor bem menor — e o devedor pediu quitar integralmente de imediato com o valor reduzido (não era para “seguir parcelando”; era para pagar e encerrar).

Nesse contexto, o Tribunal entendeu cabível reduzir a penhora ao valor da dívida reduzida e liberar o excedente, porque:

a dívida será quitada integralmente (ainda que em valor reduzido, permitido e acordado), e
manter penhora muito acima do necessário perde proporcionalidade.

Mensagem prática: se a intenção é pagar de imediato o total do que ficou acordado (já reduzido), há argumento forte para adequar a constrição ao novo valor.

Cenário B — Quita PGFN com créditos fiscais suficientes confirmados: possível levantar penhoras desproporcionais

O TRF-6 (AI 1011399-97.2023.4.06.0000, publ. 30/10/2025) enfrentou um caso em que a empresa demonstrou:

pagamento da parcela mínima em espécie, e
suficiência dos créditos fiscais utilizados para quitação (com anuência/confirmação de suficiência pela Receita).

O Tribunal concluiu que, nessa situação, não se justificaria manter penhoras pretéritas até a homologação formal, destacando que norma infralegal não pode impor restrições além da lei e que a extinção com créditos opera sob condição resolutória.

Mensagem prática: quando a quitação por créditos está bem comprovada e reconhecida como suficiente, pode existir espaço para discutir levantamento, especialmente se a penhora for desproporcional (ex.: veículos de rápida depreciação).

Cenário C — Extinção da execução: cuidado com homologação final (Tema 653/STJ)

Ainda sobre QuitaPGFN, o TRF-6 (AI 6000402-67.2023.4.06.0000, publ. 10/04/2025) adotou posição mais conservadora em outro ponto: mesmo com adesão e “quitação” envolvendo créditos sujeitos a verificação, não cabe extinguir a execução imediatamente; o processo deve ficar suspenso até a quitação definitiva/homologação final, citando o Tema 653/STJ.

Mensagem prática: levantamento pontual de constrições pode ser discutível em alguns cenários, mas extinção do processo antes de confirmação final tende a enfrentar resistência, principalmente quando há créditos sujeitos a validação futura.

Em resumo: o que o contribuinte deve esperar quando há transação e execução fiscal

Na prática, a síntese honesta é:

Transação não “apaga” a execução fiscal na hora. Normalmente, o processo fica suspenso enquanto o acordo estiver sendo cumprido.
Penhora anterior tende a ser mantida, como garantia, mesmo com parcelamento/transação (Tema 1.012/STJ).
Há exceções, especialmente quando:
- há quitação integral imediata do valor reduzido
- a quitação por créditos está demonstrada como suficiente e a penhora é desproporcional;
- extinção antes de homologação final tende a ser negada.

Mandado de segurança: quando pode servir para destravar a transação tributária

Em alguns casos, o problema não é falta de direito à transação, mas um obstáculo prático: débitos vencidos permanecem sob controle da Receita Federal e não são encaminhados à PGFN para inscrição em dívida ativa, impedindo o contribuinte de negociar nos programas que exigem inscrição na DAU.

A jurisprudência tem admitido mandado de segurança para determinar a remessa dos débitos à PGFN quando esse é o único óbice ao acesso à transação e quando a omissão administrativa se mostra injustificada. Há precedentes reconhecendo direito líquido e certo ao encaminhamento para inscrição em dívida ativa, viabilizando a transação prevista na Lei 13.988/2020 e nos atos regulamentares (v.g., TRF-5, ReeNec 8124021-92.2021.4.05.8100; TRF-3, RemNecCiv 5005676-30.2021.4.03.6128; TRF-3, RemNecCiv 5021774-09.2023.4.03.6100; TRF-6, RemNec 1071989-86.2023.4.06.3800).

Limite importante: o Judiciário tende a intervir apenas para exigir a prática de ato administrativo devido (como processar o pedido e promover a remessa/inscrição), mas não para se substituir à Administração na concessão do benefício fiscal. Além disso, quando não há demora excessiva entre o protocolo do requerimento e a impetração, pode-se entender que não há mora suficiente para impor inscrição “imediata” (v.g., TRF-5, AI 0801816-36.2022.4.05.0000).

Rescisão da transação e impedimento de 2 anos: o que significa na prática (e quando começa a contar)

Um dos aspectos mais importantes — e menos compreendidos — da transação tributária é que o acordo pode ser rescindido se houver descumprimento (por exemplo, inadimplência), e essa rescisão pode gerar um efeito relevante: o impedimento de firmar nova transação por 2 anos.

Na prática, isso afeta diretamente quem tenta aderir a um novo edital (por exemplo, programas com condições mais adequadas ao momento da empresa) e descobre que o sistema bloqueou a adesão por conta de uma transação anterior rescindida.

A rescisão não é automática: existe um procedimento formal

Um ponto que a jurisprudência recente vem deixando muito claro é o seguinte:

não basta atrasar parcelas para a transação “estar rescindida”;
a rescisão não se aperfeiçoa automaticamente no primeiro inadimplemento;
em regra, há procedimento administrativo prévio, com notificação, possibilidade de regularização e de impugnação antes de se concluir a rescisão.

Esse entendimento aparece de forma expressa nos acórdãos do TRF-3 e do TRF-6: ambos reconhecem que a rescisão exige um ato administrativo formal e que esse ato é precedido de etapas que garantem contraditório e ampla defesa.

Quando começa a contar o impedimento de 2 anos?

Os julgados recentes enfrentam exatamente essa discussão: o contribuinte alegava que o prazo de 2 anos deveria começar no dia em que deixou de pagar (inadimplemento), e não no dia em que a PGFN formalizou a rescisão no sistema.

A jurisprudência indica o entendimento de que:

o prazo de 2 anos começa a contar da data da rescisão formal, isto é, da decisão administrativa que conclui e formaliza a rescisão, e não da data do primeiro inadimplemento.

Por quê? Porque, enquanto o procedimento de rescisão está em curso (incluindo eventual impugnação), a transação ainda está produzindo efeitos. Em outras palavras, o sistema jurídico trata a rescisão como um evento que se constitui com o ato administrativo final, e não como algo “instantâneo” no atraso.

Essa é exatamente a tese adotada no TRF-3 (AI 5017477-52.2025.4.03.0000, publ. 07/10/2025) e no TRF-6 (AI 6001383-28.2025.4.06.0000, publ. 14/05/2025): ambos mantêm o marco inicial na rescisão formal.

O bloqueio vale mesmo se o novo edital envolver débitos diferentes?

Outro ponto relevante, também com utilidade prática, é que a vedação pode ser aplicada mesmo que o novo edital trate de débitos distintos daqueles que existiam na transação rescindida.

O TRF-3 (ApCiv 5001706-56.2024.4.03.6115, publ. 09/09/2025) manteve a negativa de segurança em mandado de segurança e reforçou:

a vedação do art. 4º, §4º, da Lei 13.988/2020 se aplica pela existência de rescisão anterior, e não “por coincidência de débitos”;
o Judiciário não deve flexibilizar regra legal clara com base apenas em argumentos genéricos de razoabilidade/proporcionalidade, especialmente por envolver benefício fiscal e interpretação restritiva.

O que isso muda na gestão do passivo tributário?

Em linguagem direta, os julgados sugerem três consequências práticas:

Não conte o prazo de 2 anos a partir do primeiro atraso.Para fins de impedimento, a referência tende a ser a data da rescisão formal lançada/concluída no procedimento administrativo.
A “janela” para evitar rescisão é estratégica. Se há notificação e possibilidade de regularizar/impugnar, isso influencia diretamente o desfecho e, por consequência, o marco do impedimento.
Mandado de segurança não costuma prosperar quando a tese é só “princípios”. A linha decisória dos julgados que tiramos como referência sugere que, sem demonstração objetiva de ilegalidade do ato administrativo, a vedação legal tende a ser mantida.

Jurisprudência recente em destaque

TRF-3 — AI 5017477-52.2025.4.03.0000 (publ. 07/10/2025)Tese: impedimento de 2 anos começa na rescisão formal; rescisão exige ato administrativo após procedimento.
TRF-6 — AI 6001383-28.2025.4.06.0000 (publ. 14/05/2025)Tese: rescisão não é automática no inadimplemento; prazo bienal conta da formalização administrativa.
TRF-3 — ApCiv 5001706-56.2024.4.03.6115 (publ. 09/09/2025)Tese: vedação por 2 anos pode valer mesmo com débitos distintos; interpretação restritiva e prevalência da legalidade.

Transação Tributária nos Estados, DF e Municípios

A transação tributária não é um instituto exclusivo da União. Em termos estruturais, ela decorre da própria lógica do sistema tributário: a lei pode autorizar que Fisco e contribuinte celebrem acordo com concessões recíprocas, como técnica de solução de litígios e recuperação de créditos, dentro de parâmetros normativos previamente fixados.

No plano federal, a transação ganhou desenho mais conhecido a partir da Lei nº 13.988/2020, com forte protagonismo da dívida ativa e da atuação da PGFN, inclusive com critérios objetivos (como capacidade de pagamento, classificação do crédito e mecanismos de adesão/negociação individual). Em âmbito estadual e municipal, a mesma racionalidade foi sendo incorporada, mas com uma particularidade determinante: cada ente federativo precisa de sua própria lei (e, em geral, regulamentação infralegal) para operacionalizar o instituto, fixando limites, modalidades e procedimentos.

O que muda, na prática, quando saímos da esfera federal

A principal diferença é que não existe um “modelo único”. Ainda que muitos Estados tenham se inspirado no padrão federal, as regras variam de forma relevante em pontos como:

Base legal e maturidade do programa: há Estados com lei geral estruturante (permitindo transações individualizadas e/ou por adesão de forma contínua) e outros que operam por leis temporárias, editais sazonais ou programas de regularização com janelas específicas.
Modalidade disponível: transação por adesão (condições padronizadas), individual (negociação motivada caso a caso), transações temáticas (por setor, por tipo de débito, por “teses”/controvérsias específicas), entre outras.
Requisitos de elegibilidade: se o débito precisa estar inscrito em dívida ativa, se exige garantia, se há exigência de desistência de ações/embargos, se há necessidade de regularidade do contribuinte no período, e quais condições de permanência são impostas.
Extensão e forma dos benefícios: prazos, percentuais de desconto, entradas mínimas, regras de parcelamento, hipóteses de utilização de créditos, e limites aplicáveis a multas/juros/encargos.
Regras de rescisão e seus efeitos: o que caracteriza inadimplência relevante, prazo de tolerância, consequências imediatas (perda de descontos, vencimento antecipado, retomada de cobrança/execução) e possibilidade de reparcelamento/renegociação.

Essas variações são relevantes porque a transação, apesar de ter finalidade consensual, é instrumento jurídico-regulado: a vontade das partes atua dentro da moldura legal e regulamentar de cada ente, o que exige análise técnica prévia para evitar adesões “mal calibradas”.

Panorama (2025) e como usar a tabela

Para facilitar a leitura e tornar o tema operacional, elaborei uma tabela com o panorama da transação tributária nos Estados e no Distrito Federal (2025), indicando, para cada unidade:

Base legal (lei/decreto)
Modelo predominante (adesão, individual, terminativa, parcelamento especial etc.)
Status em 2025 (programa ativo, implementação em curso, editais sazonais, predominância de REFIS, etc.)

A tabela tem um objetivo claro: permitir que, diante de um caso concreto, você identifique rapidamente o “caminho provável” em cada Estado (lei geral com instrumentos ativos, dependência de edital, ou predominância de programas de parcelamento especial), direcionando a estratégia e a expectativa do contribuinte.

Nota metodológica: como o cenário é dinâmico, a tabela deve ser lida como fotografia de 2025, servindo como “mapa de navegação”. A confirmação final, em qualquer caso concreto, deve sempre passar pela consulta à lei vigente e aos canais oficiais da PGE/órgão responsável pela dívida ativa.

Estado / UF	Base Legal (Lei/Decreto)	Modelo de Transação	Status em 2025
Acre (AC)	Dec. 11.206/2023	Parcelamento Especial	Foco em REFIS tradicional.
Alagoas (AL)	Lei 8.665/2022	Transação por Adesão	Ativo via PGE-AL.
Amapá (AP)	Lei 2.723/2022	Parcelamento / Transação	Editais sazonais.
Amazonas (AM)	Lei 5.644/2021	Transação Terminativa	Implementado pela PGE-AM.
Bahia (BA)	Lei 14.727/2024	Transação (Individual e Adesão)	Ativo. Nova lei consolidada.
Ceará (CE)	Lei 18.706/2024	Programa Regulariza Ceará	Ativo. Foco em dívida ativa.
Distrito Federal (DF)	Lei 7.684/2025	Programa Negocia-DF	Novo. Modalidade Individual e Adesão.
Espírito Santo (ES)	LC 1.067/2024	Transação por Adesão	Ativo. Foco em débitos de ICMS.
Goiás (GO)	LC 197/2024	Programa Quita Goiás	Ativo. Um dos mais tecnológicos.
Maranhão (MA)	Lei 12.426/2024	Parcelamento Especial	Predomina o modelo de REFIS.
Mato Grosso (MT)	LC 802/2024	Transação (Individual e Adesão)	Ativo. Regulamentado pelo Dec. 1.352/2025.
Mato Grosso do Sul (MS)	Lei 5.976/2022	Transação por Adesão	Ativo via PGE-MS.
Minas Gerais (MG)	Lei 25.144/2025	Plano de Regularização	Ativo. Prazo reaberto até maio/2025.
Pará (PA)	Legislação Sazonal	REFIS / Parcelamento	Depende de Convênios CONFAZ.
Paraíba (PB)	Legislação Sazonal	REFIS / Parcelamento	Foco em programas temporários.
Paraná (PR)	Lei 21.860/2023	Transação e Arbitragem	Ativo. Modelo muito moderno (Dec. 7.855/24).
Pernambuco (PE)	LC 546/2024	Transação Resolutiva	Ativo. Foco em litígios de massa.
Piauí (PI)	Lei 8.558/2024	Parcelamento / Transação	Sazonal via PGE-PI.
Rio de Janeiro (RJ)	Lei 9.480/2021	Transação Terminativa	Ativo. Forte em empresas em Recuperação Judicial.
Rio Grande do Norte (RN)	Lei 11.999/2024	Parcelamento / REFIS	Foco em programas de anistia.
Rio Grande do Sul (RS)	Lei 16.241/2024	Programa Acordo Gaúcho	Ativo. Condições especiais p/ calamidades.
Rondônia (RO)	Legislação Sazonal	REFIS	Foco em mutirões de conciliação.
Roraima (RR)	Legislação Sazonal	REFIS	Foco em programas temporários.
Santa Catarina (SC)	Lei 18.311/2021	Programa Recupera SC	Ativo. Operado pela PGE-SC.
São Paulo (SP)	Lei 17.843/2023	Programa Acordo Paulista	Referência. O programa mais ativo do país.
Sergipe (SE)	Lei 9.577/2024	Parcelamento Especial	Predomina o modelo de REFIS.
Tocantins (TO)	Legislação Sazonal	REFIS	Sazonal via PGE-TO.

Notas:

Distrito Federal (Destaque): O DF deu um passo enorme em junho de 2025 com a Lei 7.684, criando o Programa Negocia-DF. Ele permite a transação individual, algo que antes era muito difícil no DF.
Minas Gerais: A Lei 25.144/2025 é novíssima e reabriu prazos de adesão, sendo um tema de altíssima procura no Google no momento.
Diferença Fundamental: Note que estados como SP, PR, RS, MG e DF já saíram do modelo de "anistia geral" (REFIS) para o modelo de "negociação baseada em prova" (Transação). Isso é o que você deve destacar como a "modernização do contencioso tributário estadual".

Estados com transação estruturada x Estados com programas mais tradicionais

Com base na prática observada no país, é útil reconhecer três grandes situações:

Estados com transação estruturada e mecanismos operacionais maduros Tendem a oferecer instrumentos mais parecidos com o padrão “moderno” de negociação: adesão e/ou individual, critérios de elegibilidade e canais de proposição mais estáveis. Em geral, permitem planejamento e desenho de estratégia com maior previsibilidade.
Estados com lei aprovada, mas execução dependente de editais e janelas O instituto existe, mas a experiência do contribuinte pode depender do momento e do recorte do edital. Aqui, a leitura do caso passa por acompanhar abertura de oportunidades e verificar compatibilidade do débito com o edital vigente.
Estados que operam predominantemente via parcelamentos especiais/REFIS O contribuinte encontra, com maior frequência, programas de regularização tributária com condições padronizadas e temporárias. Nesses ambientes, a “transação” (no sentido mais técnico de negociação calibrada ao risco de recuperação do crédito) pode estar ausente ou restrita.

Esse enquadramento não é apenas acadêmico: ele define o quanto é possível, ou não, trabalhar com soluções personalizadas (transação individual) e como estimar riscos, custos e timeline de regularização.

E os Municípios?

A lógica é a mesma: a transação municipal depende de lei e regulamentação próprias, normalmente conduzidas pela PGM e pelo órgão de gestão da dívida ativa. Na prática, o que mais aparece é:

transação/negociação por adesão (programas de regularização com condições definidas);
instrumentos de negociação para dívida ativa municipal (ISS, IPTU, taxas), com regras de parcelamento e descontos;
variação intensa de desenho entre capitais, grandes municípios e cidades menores.

Portanto, no âmbito municipal, o primeiro passo técnico é sempre o mesmo: identificar a norma local, o canal de negociação e o estágio do débito (administrativo, inscrito, ajuizado).